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【行業動態】國外PPP模式對我國智慧城市建設有何啟示?

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日前,云南省昆明市委常委會審議通過《中共昆明市委昆明市人民政府關于加快推進智慧城市建設的實施意見(2016-2018年)》明確提出,力爭通過三年的努力,打造區域信息輻射中心的核心區、生態+融合”發展的示范區、資源聚的標桿區、信息惠民的樣板區為一體的發展模式,實現城市經濟社會向高端發展。


云南昆明市智慧城市建設是我國智慧城市規?;平囊桓鏊跤?,統計顯示,目前我國已經有超過500個城市在進行智慧城市試點,并均出臺了相應規劃,計劃投資規模超過萬億元。顯然,如此大的投資資金量不是政府部門或某個行業企業能承擔的。我國在其他行業基礎設施建設中已經探索嘗試過政府社會資本合作PPP模式,國外推進PPP模式的時間更早,對我國智慧城市建設有哪些可借鑒的經驗和啟示?

PPP已成推進新型城鎮化建設的重要模式

政府社會資本合作(PPP)模式成為當前及今后一個時期城市基礎設施建設的方向,是推進新型城鎮化建設的重要模式。隨著我國城鎮化建設進程不斷加快,地方債務風險和城鎮化資金缺口逐漸顯現,成為制約新型城鎮化發展的瓶頸。推廣運用PPP模式有利于增加資金來源渠道、提高基礎設施與公共服務項目管理質量和效率,開始成為財政部、國家發改委用于解決新一輪城鎮化建設資金需求的新手段與新方向。


目前,我國國家層面出臺了系列規范文件,啟動PPP立法工作,遴選一批項目試點,積極推動PPP模式應用推廣。國家發改委積極籌備建設PPP項目庫,先后發布兩批總計2531個PPP示范項目,總投資規模達到4.23萬億元。截至2016年7月底,已有619個項目簽約,總投資10019.1億元。

發達國家應用PPP模式的經驗

發達國家應用PPP模式有哪些經驗?筆者認為,主要有以下三個方面:

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組織機制方面,建立由中央層面統一管理的組織架構,制定和執行嚴格的審計、績效評級機制

一是組建專業化PPP支撐服務機構,專職負責為各地項目提供投融資、項目運作、風險管理等方面的技術支持。國家層面以在財政部設立PPP中心為主,其主要職能包括三個方面:提供PPP行業篩選、PPP模式和沖突解決機制設計等政策建議;參與項目審核,提供技術支持和項目財政資金融資,增強市場投資人信心;搭建PPP政策和項目信息平臺,促進市場信息公開透明。地方層面以地方政府行業協會為主,主要負責為各地方政府提供PPP項目技術援助和評估服務。


二是建立完善的PPP項目管理流程規范,確保資金管理公開透明,權責劃分清晰可調整,有效規避風險。以英國為代表,在項目談判環節,政府與私人部門以標準合同的形式詳盡規定合作方應承擔的責任與義務、風險應對及違約處理事項,重點強化涉及公私雙方的利益條款。在資金管理環節,由政府作為投資管理主體,對資金使用情況進行嚴格考核和跟蹤,定期公開資金使用情況。在項目運營環節,由項目參與主體組建項目委員會,負責對項目合約條款開展定期審核;設定專門的第三方仲裁機制,負責對項目合約條款進行動態調整,保證項目合作目標的一致性、公正性和有效執行。

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項目管理方面,以長期合作為導向,注重風險分擔及收益分配模式設計,確保項目長期可運營

一是制定城市長期總體規劃框架,為PPP模式應用提供基礎條件。政府制定面向未來較長時間段的城市總體規劃,從目的、任務、效果的角度明確城市未來發展愿景,并使之具備較強的法律約束力與規劃延續性,為市場參與PPP建設奠定可預期基礎。典型代表如《曼徹斯特(2010-2030)》、《阿姆斯特丹(2010-2040)》、《新加坡(2015-2050)》等。


二是執行嚴格的項目評定標準,針對性設計因地制宜、切實可行的項目運營方案。通過嚴格評估決定項目采取PPP的財務可行性,以此為基礎,針對性設計合理的合營方案并嚴格執行,確保項目運營的長效性。如美國印第安納波利斯市,通過特許經營模式,將城市3631個停車電子計時表50年的經營權轉讓給施樂公司,由該公司負責該存量項目的整體維護和運營管理。在收益分成方面,設置了一個規定額度,當項目收入未達到該額度時,政府按30%分成;當超過該額度時,按60%分成。通過創新運營模式,實現各參與方多方共贏。


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資金來源方面,以商業貸款和資本市場為主,輔以區域開發銀行、產業基金、財政資金等,形成多元化金融服務體系

PPP模式驅動項目融資模式由政府信用融資向政府信用+項目資產融資轉變,項目風險逐步回歸到項目本身的生產經營風險上,再輔以完整的契約體系和清晰的法律結構,商業融資得以成為主要渠道,融資成本也大大降低。具體融資渠道包括:一是商業貸款,包括銀團貸款等。二是資本市場,包括地方政府發行的政府債券、項目收益債券、公司債券以及資產證券化產品等。三是PPP基金,從國際市場來看主要分為政府發起的PPP基金和市場發起的PPP基金兩大類。四是財政資金,政府通過財政資金注入占有項目公司一定比例的股權,將有限的財政資金直接投入項目建設,實現對項目方向的有效把控。


對我國智慧城市領域應用的啟示

我國當前智慧城市建設以政府為推進主體全面鋪開,但由于缺乏對智慧城市系統性工程的認識,加之對于智慧城市運營模式考慮不足,導致部分智慧城市規劃盲目追求大而全,建設運營資金需求規模巨大;重建設輕運營,缺乏項目運營及收益模式設計等,部分項目難以為繼,為創新智慧城市發展模式,拓展智慧城市建設投融資渠道,破解智慧城市大規模投資和可持續運營困局,建議加快引導和推進PPP模式在智慧城市領域的試點應用和推廣普及,促進智慧城市健康發展。相關部門建議,政府層面應該從以下幾個方面開展工作:


一是建立智慧城市多元化投融資體系,以模式創新促進融資擔保從政府信用向項目轉變,吸引企業通過商業銀行貸款、申請社會基金、發行企業債及項目收益債等形式積極參與智慧城市建設,拓展項目資金來源,提高資金流的穩定性。


二是提高智慧城市專業化運營水平,通過吸引社會資本參與智慧城市運營,發揮社會資源在項目管理、資金周轉、服務質量提升等方面的專業優勢,形成智慧城市項目長效化運營機制。


三是完善PPP項目第三方評價機制,降低項目運營風險。聚焦智慧城市重大建設項目方案設計、合約制定等關鍵環節,引入第三方考評機構,定期評估項目實施情況,動態調整價格預案,確保利潤率處于合理空間。